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                          派駐檢察室對基層司法執法活動的監督機制探索
                          发布时间:2017-06-20 09:15:19作者:曲海舰 唐贵金來源:
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                          摘要:檢察機關是國家的法律監督機關,對基層司法執法活動進行監督是其法定職能。監督職能的發揮對于准確、及時地查明事實,正確適用法律,保護當事人的合法權益具有重要意義。檢察機關的行政設置僅涉及到縣一級,存在對基層司法執法活動的監督虛化問題。派駐檢察室(以下簡稱檢察室)作爲檢察機關實現檢力下沈、延伸法律監督觸角的一種重要組織形式,探索建立對基層司法執法活動的監督機制顯得頗爲必要。

                          一、派駐基層檢察室對基層司法執法活動法律監督的依據

                          (一)理論依據

                          人民代表大會制度是派駐檢察室對基層司法執法活動法律監督的憲政基礎。憲法規定,中華人民共和國的一切權力屬于人民,各級行政機構都應對人民負責,受人民監督。在人民代表大會制度下,法律監督職能從其他國家職能中徹底分離與專門化,是曆史的進步。應充分肯定檢察機關的法律監督職能,才能看清楚檢察制度的本質,從而完善人民代表大會制度下的法律監督機制。因此,派駐檢察室對基層司法執法活動進行法律監督是由我國的憲政體制決定的。

                          權力分立與權力制約原理是派駐檢察室對基層司法執法活動法律監督的理論基礎。孟德斯鸠在《論法的精神》中指出,“權力沒有受到限制,必將導致腐敗,絕對的權力導致絕對的腐敗”。“只要是權力,就有擴張的傾向,有濫用的可能,因此,權力擴張到哪裏,法律控制就應該跟到哪裏”。在當前我國的鄉鎮基層政權中,已經普遍設立了人民法庭、派出所、司法所等司法機構,部分鄉鎮工商、稅務、土地等行政派出機構也一應俱全。既然各種權力已經延伸到基層,肩負法律監督職責的檢察機關也應將監督觸角延伸到基層,確保司法與行政執法依法規範運行。

                          (二)法律依據

                          我國《憲法》和《人民檢察院組織法》明確規定,中國人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關,這就說明檢察機關負責對于包括基層執法機構在內的國家機關實施和執行法律的行爲實施法律監督。《山東省檢察機關派駐基層檢察室工作細則(試行)》中關于派駐檢察室的訴訟監督職能有明確規定,可見,檢察機關對基層司法執法活動進行監督是有國家基本法律作爲依據的。

                          (三)現實依據

                          目前,法院系统、公安系统和司法行政系统均在乡镇设置了自己的基层政法机构,而检察機構設置仅局限在县级,对基层政法机构的法律监督存在一定的漏洞。高检院制定的《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》和省院《20132015年全省檢察機關執法規範化建設規劃》中指出,要加強和規範派駐檢察室建設,在人口較多、信訪總量較大、治安問題突出、輻射功能強的地區,原則上可與人民法院派出法庭對應設置,這便實現了監督機構與監督需要的對接,有利于健全中國特色的基層司法體制,探索派駐檢察室對基層司法執法活動的監督已是水到渠成。

                          二、派駐基層檢察室對基層司法執法活動法律監督的意義

                          (一)有利于加強基層社會管理。鄉鎮組織是我國最基層的權力組織,也是我國民主法治建設的薄弱之處。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若幹重大問題的決定》提出:“全面推進依法治國,基礎在基層,工作重點在基層。”針對檢察機關設置只到縣一級的缺陷,在鄉鎮設立派駐檢察室,將基層司法執法活動難以納入法律監督的視野,正迎合了當今依法執法工作重點在基層的這種需求,更有利于加強對基層司法執法活動的監督,加強基層社會管理。

                          (二)有利于滿足基層群衆的司法訴求。基層是矛盾糾紛的多發易發地,但基層執法違法的現象也極易發生,加之基層群衆受文化程度、信息渠道、客觀事實等情況所限,對檢察機關的職能和辦案程序了解不多,對自身權利強烈的保護需求得不到滿足,形成了不知道訴、不方便訴的困境。這就需要派駐檢察室積極主動、定期定點、持續穩定的爲基層群衆提供可靠、滿意的法律監督服務。通過宣傳、咨詢等方式,讓群衆真正了解檢察室的職能及程序,傾聽群衆心聲,回應群衆關切,滿足群衆訴求。

                          (三)有利于檢察機關參與社會管理創新的職能發揮。在基層治理法治化和法治治理現代化的大環境下,檢察室的職能發揮不能孤立前行,而是要放到大局中審視、謀劃,順應經濟社會發展新要求,緊靠貼近一線群衆的天然優勢,及時推出具有檢察特色、符合法治精神的新舉措,不斷探索派駐檢察室服務基層經濟社會發展的有效途徑,積極參與社會管理創新。

                          三、派駐基層檢察室對基層司法執法活動法律監督的困境

                          (一)監督依據不力

                          目前關于檢察室設置及職能定位僅僅在檢察機關的內部文件中作出了規定,對基層司法執法活動的法律監督只能據此進行,一是監督活動無法可依,二是監督程序無章可循,法律監督工作存在很大障礙,檢察室的威望更是無從談起。

                          (二)監督範圍不全

                          筆者通過走訪轄區內派駐檢察室發現,檢察室對基層司法執法活動的監督職能主要表現在對人民法庭、基層派出所及司法所這三個領域且範圍有限,對別的基層行政機關執法行爲開展法律監督工作較少甚至空白。

                          對人民法庭的監督方面。現階段民行檢察監督較多采用的是抗訴再審的事後監督和審判延伸的執行監督,對于訴中監督、訴前監督雖然在制度和觀念上有所突破,但還未制度性地、常規性地開展工作。即使在事後監督階段,執行監督也僅是原則性規定,對一些適用特別程序案件還存在空白。

                          對公安派出所的監督方面。檢察室對公安派出所的監督一般爲輕微刑事案件,通常采取查看案卷等方式,監督範圍單一,監督問題表面,監督效果被動,難以發現公安派出所執法中的源頭性、根本性、基礎性的問題。

                          對社區矯正法律監督方面。主要有兩方面觀點,一是派駐基層檢察室的監督對象應當是擔負執行交付、管理、矯正社區服刑人員的司法所及公安派出所的司法、執法活動;二是派駐檢察室的監督對象既包括社區矯正的實施主體司法所,同時公安派出所、法院等社區矯正參與主體的司法、執法活動也包括在內,還包括授權履行教育矯正、幫困扶助職的社會團體和組織。爭議的關鍵點在于參與執法的社區團體和組織是否屬于檢察室司法執法活動的主體,我國法律目前並沒有明確規定。

                          (三)監督方式不剛

                          現行法律規定檢察機關對基層司法執法活動的法律監督方式主要有提出糾正意見、發出糾正違法通知書或檢察建議書,手段雖多,這些監督手段存在的共性是剛性不強,對監督對象缺乏強制力,使得法律監督的效果大打折扣。且若監督意見再不被監督者采納,檢察機關無法進一步采取措施對違法行爲進行強有力的糾正。這樣使得檢察機關的監督方式在一定程度上被擱置,無法對違法行爲進行切實有效的法律監督。

                          (四)監督效果不佳

                          如今檢察機關行使監督職能的途徑仍主要通過傳統的信訪舉報、提前介入偵查、書面的調閱案卷和召開聯席會議等方式,現代的同步監督方式如案件信息共享平台沒有建立,這便導致部門之間信息不對稱,監督具有表面性、滯後性。且這些傳統的監督方式往往沒有強制執行力,約束性不強,監督效果不佳。以對公安機關的監督爲例,由于現行法律未明確公安機關拒不糾正違法,或者拒不執行檢察室所作決定的法律後果,檢察室對公安派出所的監督缺乏剛性約束力,監督效果難以得到有效實現,監督效能低。

                          四、探索建立派駐檢察室對基層司法執法活動的法律監督機制

                          筆者認爲,應構建以訴訟監督爲主、綜合運用檢察建議等多種手段的多元化綜合性監督機制。

                          (一)提升監督依據

                          現行《人民檢察院組織法》沒有關于派駐檢察室的相關規定,這也是其難以有效開展律監督工作的主要原因。完善派駐檢察室法律監督應當明確派駐檢察室的法律地位。修訂《人民檢察院組織法》時對派駐檢察室的職能及設置進行規定,明確其法律地位,爲派駐檢察室對基層司法執法活動的法律監督工作提供明確法律依據。

                          (二)明確監督對象

                          派駐檢察室法律監督的對象應當爲基層司法執法機關,主要有人民法庭、派出所、參與社區矯正的司法所以及所有的執法機關。這些作爲派駐檢察室的法律監督對象毋庸置疑,但還存在一些被授權參與執法的組織是否可以作爲監督對象現行法律沒有規定。比如對于授權履行教育矯正、幫困扶助職責的社會團體和組織是否屬于監督對象的範圍。筆者認爲,社會團體和組織履行教育矯正以及幫困扶助屬于社區矯正的工作範圍,具有執法活動的性質,因而應當納入派駐檢察室法律監督的範圍。社區矯正法律監督是對包括矯正措施以及矯正程序在內的整個社區矯正工作的合法性進行的監督。因而對于交付執行前環節的監督,即對判決、裁定以及決定社區矯正的司法機關的活動進行監督也應當納入到法律監督的範圍之內。對交付環節之前的司法活動進行監督一定程度上是從源頭上對社區矯正工作的合法性進行監督,對社區矯正工作的法律監督具有重大的意義。

                          (三)完善監督方式

                          提出檢察建議。相對于抗訴來說,檢察建議更具有“柔性”,但是實踐中,派駐檢察室應以抗訴的標准對提起檢察建議的理由進行充分論述,增強說理性,准確認定法律關系,切實提高檢察建議的質量。若人民法庭采納檢察建議,應當通知檢察室;不采用的,應當作出書面說明理由送達檢察室。

                          發出糾正違法通知。對于法庭正在審理中的程序問題,或者審判已經終結,但在程序上卻是存在問題又不影響實體判決的,可以通過發出糾正違法通知的方式通知法庭糾正錯誤。

                          提出檢察意見。在檢察室發現人民法庭的生效判決、裁定有錯誤時,通過協商的方式,提出檢察意見,建議人民法庭再審糾正錯誤。

                          起訴。對于一些適用特別程序案件以及損害公共利益的行爲,檢察室可以通過起訴的方式啓動司法程序。

                          (四)加強機制建設

                          建立信息共享機制。基層執法機構每季度向檢察室通報審理的案件數量、種類等情況,必要時,檢察室可以依照相關規定查閱卷宗材料。對已經反映到檢察室的案件,要跟蹤調研,變事後監督爲實時研判,通過受理當事人反應的司法不公問題,找准監督對象,及時基層執法機關反饋相關社會信息,協助做好當事人工作;必要時,可以商請審判部門共同研究解決群衆反應的問題,努力化解矛盾糾紛。

                          建立工作協調機制。檢察室對于收到的當事人舉報、控告和申訴,經審查認爲有必要的,可以向相關執法機構了解情況,其應予以配合。當事人舉報、申訴和控告的理由不成立的,檢察室應做好當事人的息訴罷訪工作。

                          建立聯席會議機制。檢察室與基層執法機構在加強日常工作聯系的同時,可以通過聯系會議的刑事,互通情況,交流業務,針對執法過程中出現的新情況、新問題,共商應對措施,共同提高執法水平和能力。

                          (五)加大宣傳力度

                          派駐檢察室在實踐中要注意擴大宣傳力度,對檢察室宣傳不應當滿足于上街散發資料等模式,應當多與電視、報紙等媒體合作,特別是一些對基層執法監督成功的案例,要深入群衆進行廣泛宣傳,讓基層群衆了解檢察室,熟知檢察室的工作範圍,更直接的感受到可以從檢察室的監督職能受益。

                          (作者單位:菏澤市人民檢察院)

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